据此，国土资源部规划司将连续发布土地利用计划差别管理方面的政策。

　　建立差别管理机制

      土地利用计划差别管理政策是在保证土地利用总体计划刚性的前提下，采取奖优罚劣等手段，鼓励地方政府保护耕地。

      不同的是，以前国土资源部在具体事情上体现“奖优罚劣”，今后，国土资源部规划司将主导建立土地利用计划差别管理机制。

      在“严守18亿亩耕地红线”的大纲下，以往的土地政策多采取刚性手段，严格要求地方政府不得突破其制定的年度土地利用计划，并通过国土督察等手段来对地方政府执行土地利用计划情况进行检查。

      但一味强压的手段有其局限——如果用地集约不集约、批地把关严不严格等在用地计划指标上并没有什么分别，那么，地方就缺少集约用地和严格审批的积极性；地方没有积极性，运用土地政策参与宏观调控、严格控制新增建设用地总量等目标就会落空。

      而且，各地经济发展阶段不同，对土地需求也不同。所以，采取灵活的手段尤为重要。

      国土资源部土地整理中心副主任郧文聚介绍说，目前的情况是，国家每年制定总体利用土地计划，并将相应新增建设用地指标分配给各地，但是从各地反映上来的情况看，省级政府突破年度用地计划指标的比比皆是。

      例如，日前陕西省人大提交的一份调研报告中指出，2007年底陕西省耕地总面积为6073万亩，在过去的10年里，耕地净减少1577万亩。如果不采取措施，陕西省很难达到国家给定的到2020年耕地保有量不得少于5909万亩的指标，就很难实现。

      与此同时，中西部省份经济发展正进入城镇化阶段，未来人增地减的趋势仍会持续。

      对于这种矛盾，陕西省国土资源厅一位人士告诉记者，国家土地政策闸门收紧时，中、东、西部地区面临的经济困难和所处的发展阶段是不同的。业内一个形象的比喻是，耕地保护闸门关闭时，“正好压住了东部的尾巴、中部的腰、西部的脑袋。”

      郧文聚表示，差别土地管理政策就包括了真实、科学测算各地的土地利用需求，合理切分“土地蛋糕”。虽然差别管理的机制建立系统性工作刚刚开始，但是国土资源部已经在很多工作中体现差别管理的理念。

      例如，国土资源部出台的《土地利用年度计划执行情况考核办法》，就强调了用地计划执行情况考核的一条重要原则：差别化管理。具体内容就是，依据计划执行情况考核结果，针对批地、用地、补充耕地、节约集约用地等不同情况，区别对待，实行土地计划指标奖惩措施，奖优罚劣。

      “日前国土资源部发了一个公告，对一些保护耕地和补充耕地做得好的省份给予了奖励，我想下一步就是惩罚了，今年年底的考核工作完成后，不排除将公布一批惩罚省份的名单。”郧文聚说。

　　土地利用转向总量和结构双控制

      土地差别化管理政策制定面临的最大难题是如何实现分配公平。

      为此，国土资源部已经利用地价监测中心等机构在收集全国的土地数据，而土地利用计划差别化管理政策研究小组还在制定一套能监测地方政府真实用地需求的体制。

      数据收集和指标体系制定是比较难的工作。郧文聚介绍说，由于以往的土地管理机制是高压管控下的，从这个体制里收集的土地数据不足以作为差别化管理政策的依据。如何得到真实、有效的土地数据，是制定指标体系的前提。

      “简而言之，就是要知道各个不同的地方，到底需要多少土地。”郧文聚说，土地差别化管理政策，一方面要避免过去“一刀切”做法下，又要避免各地借机扩大用地规模，不节约集约用地，违反耕地保护政策。

      摸清地方经济发展需要土地的真实数据后，国土资源部将依据地方经济发展和保护耕地的需要，合理分配“蛋糕”，并且要使“蛋糕”分得公平，有效率，对地方政府保护耕地工作有激励性。

      不过，据参加上述政策研讨会的国土资源部规划司官员透露，推行土地利用计划差别化管理的前提是不能违反每年用地指标的刚性。

      例如，2008年全国新增建设用地控制在580万亩以内，分解到各个省头上的指标不得突破，如果哪个省突破了当年计划指标，扣减其下一年的指标。在土地利用计划差别化管理机制建立以后，还会对耕地保护不力的地方政府进行扣减用地指标，将扣减的部分奖励给耕地保护措施有力，新增农田工作做得好的地方政府。

      在每年新增建设用地不超过600万亩的大盘子下，各个地方政府用地指标将有横向转移。

      郧文聚表示，土地利用计划差别化管理政策还将与宏观调控政策配合起来，根据国家产业、财政、金融政策来控制地方用地结构，将淘汰产业用地奖励给鼓励产业用地，将不支持产业用地奖励给支持产业用地。

      “土地利用计划差别化管理代表着一个方向：土地利用总量控制转向总量和结构双控制。”郧文聚说。